Pour progresser, les États membres doivent établir des priorités contraignantes, transparentes et applicables, indique Ulf Engel, ancien conseiller de l’Union africaine.
L’Union africaine (UA) – composée de 55 pays membres – a fait des progrès considérables pour intégrer les pays du continent et leur donner une voix dans la politique mondiale.
Au cours des deux dernières décennies, elle a élaboré des politiques significatives en matière de paix et sécurité et de commerce, comme la Zone de libre-échange continentale africaine. La Commission de l’Union africaine contribue à définir l’agenda et à représenter les intérêts africains dans les forums mondiaux aux côtés de partenaires importants comme les Nations unies et l’Union européenne.
Mais l’UA a encore un long chemin à parcourir pour atteindre les objectifs politiques, économiques et culturels définis dans l’Agenda 2063, adopté en 2013.
J’ai été conseiller de l’union pendant plus d’une décennie et je suis maintenant le rédacteur en chef de l’Annuaire de l’Union africaine. À mon avis, les progrès dans la mise en œuvre de l’agenda panafricain sont au point mort. Cela est dû en partie à la dynamique difficile des relations entre les États membres, les organes directeurs de l’UA et les partenaires extérieurs, ainsi qu’à la poursuite de leurs intérêts.
La Conférence annuelle des chefs d’Etat et de gouvernement africains annuelle offre l’occasion d’examiner ces questions et de décider comment les résoudre. En 2023, le sommet se tiendra à Addis-Abeba, en Éthiopie, du 18 au 19 février.
Quatre facteurs qui bloquent les progrès
Je pense que quatre problèmes ont bloqué les progrès de l’agenda panafricain. Ces questions concernent la prise de décision collective, le financement indépendant, la division du travail et l’adoption de politiques communes qui favoriseraient les partenariats stratégiques.
1. Les États membres ont mis en œuvre trop peu de décisions collectives
L’UA a adopté plusieurs documents juridiques importants que les États membres sont censés adopter pour eux-mêmes également. Ces documents, signés lors des réunions des chefs d’État et de gouvernement, doivent être ratifiés, puis déposés auprès de l’Union.
Cela se fait généralement très lentement et de manière très inégale. Les raisons en sont diverses. Selon l’une des rares recherches académiques sur le sujet, ces raisons incluent un manque de volonté politique, une léthargie administrative et des déficits de capacités techniques parmi les Etats membres.
L’UA n’a pas le pouvoir de forcer les États membres à appliquer les décisions communes. Elle ne peut que contrôler le respect de trois instruments juridiques, dont la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance de 2007.
Pour voir des progrès dans la mise en œuvre des politiques, les États membres devront réfléchir sérieusement à la manière de parvenir à des mécanismes contraignants, transparents et applicables.
Une façon d’y parvenir serait d’introduire un délai clair et limité pour la ratification des documents juridiques. L’union pourrait également rendre obligatoire l’établissement de rapports sur la mise en œuvre de toutes les décisions.
2. Des finances indépendantes n’ont pas été mises en place
Les plans ambitieux de l’UA dépendent fortement des financements extérieurs. Près des deux tiers du budget annuel de l’Union proviennent de donateurs, appelés partenaires internationaux.
Les contributions des États membres représentent le tiers restant. Toutefois, ces contributions ont tendance à être versées tardivement ou, dans certains cas, seulement en partie. Environ 30 États membres manquent partiellement ou totalement à leurs obligations chaque année. En 2007, l’Algérie, l’Égypte, la Libye, le Nigeria et l’Afrique du Sud se sont portés volontaires pour verser des contributions plus élevées. Ils représentent 45 % des fonds collectés par les gouvernements africains. Le Maroc, qui a réintégré l’UA en 2017 après 33 ans d’absence, a remplacé la Libye comme principal donateur.
Le processus de réforme financière de l’UA a débuté en 2015 pour rendre l’organisation plus autonome. Les membres se sont engagés à payer un prélèvement de 0,2 % sur divers biens importés de l’extérieur du continent.
L’UA doit encore décider comment l’objectif de 100/75/25 sera atteint d’ici 2025. Dans le budget actuel (655 millions de dollars US pour l’exercice 2023), le déficit financier s’élève à 201 millions de dollars US, soit un déficit de 31 %.
3. La répartition des tâches entre l’Union africaine et les communautés économiques régionales reste floue.
Les relations entre l’Union africaine et les huit communautés économiques régionales officiellement reconnues reposent sur deux principes. Il s’agit de la subsidiarité (où, dans la mesure du possible, le niveau régional prend l’initiative) et de l’avantage comparatif (où l’institution qui est mieux équipée pour faire face à une situation prend l’initiative).
Un rapport 2017 sur les opérations de l’UA a noté que la répartition des tâches entre l’union et les communautés régionales n’était “pas claire”. Cela a entraîné une duplication des rôles et un manque de limites claires.
Un nouveau protocole sur les relations entre l’UA et les blocs économiques régionaux a été adopté en 2020. Mais ses détails doivent encore être finalisés.
4. Les instruments d’une politique mondiale commune sont soit sous-utilisés, soit sous-développés.
L’UA s’efforce d’accroître son pouvoir de négociation dans la politique mondiale en élaborant des politiques communes et en entretenant des partenariats stratégiques.
Mais en raison de l’insistance des États membres sur la souveraineté, peu de politiques communes ont été développées. La plus importante concerne la réforme du Conseil de sécurité de l’ONU pour donner plus de pouvoir à l’Afrique.
En termes de partenariats stratégiques, l’UA concentre actuellement ses activités sur trois partenariats multilatéraux (Ligue arabe, Union européenne et Nations unies) et cinq bilatéraux (Chine, Inde, Japon, Corée du Sud et Turquie). Toutefois, la fréquence des réunions, la portée des activités et la signification du mot “stratégique” varient considérablement.
Opportunité de changement
Cette année, l’Assemblée des chefs d’État et de gouvernement africains devrait se pencher sur les questions urgentes suivantes :
- la mise en œuvre et l’appropriation des décisions de l’Union
- la répartition des tâches entre l’UA et les communautés économiques régionales
- la meilleure façon d’utiliser l’organisation pour façonner la place de l’Afrique dans le monde.
La question de la dépendance financière sera abordée par le Conseil exécutif de l’Union africaine en juillet.
À mon avis, il est probable qu’il y ait des progrès sur certaines de ces questions et un blocage sur d’autres. Ce qui est en jeu, c’est la place de l’Afrique dans le monde et le fait d’éviter de nuire au continent.
Ulf Engel, Professor, Institute of African Studies, University of Leipzig
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